Manual de Jornalismo de Dados 1.0
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Lei de Acesso à Informação no Brasil: Um longo caminho a percorrer

Como se sabe, a Constituição brasileira garante o direito de se requisitar informação do Estado no artigo 5º, inciso XXXIII e, também, o dever de os agentes públicos darem publicidade a seus atos (art. 37, caput). Nunca foi unânime a opinião de que se precisaria regulamentar esses dispositivos por meio de uma legislação específica. Com efeito, uma vez que a Constituição garante deveres e direitos, não deveria haver necessidade de elaborar ulteriormente a questão – além de criar outros problemas. Foi a constatação da ineficácia dos preceitos constitucionais na vida prática das relações entre o Estado e a sociedade que levou alguns dos céticos iniciais a mudarem de lado.

O principal problema trazido pela regulamentação efetuada pela lei nº 12.527/2011 foi ter levado a figura da “informação sigilosa” às três esferas e três poderes. Antes da lei, a noção jurídica do sigilo só existia para informações detidas pela administração pública federal. Depois da lei, qualquer estado, município, Tribunal de Contas, ente legislativo e assim por diante passou a gozar da prerrogativa de definir – sempre arbitrariamente – que tais ou quais tipos de informações seriam sigilosas. Por exemplo, o Tribunal de Contas da União estabeleceu que informações sobre gastos incorridos pelos gabinetes de seus ministros são sigilosas.

Esse gênero de oportunismo da opacidade está sendo praticado em todos os cantos do país. Como a nova legislação define que cada poder, em cada esfera, define seu próprio mecanismo de recurso contra negativas de prestação de informação, o que acaba por ocorrer é que o mesmo indivíduo que definiu que determinado tipo de dado deve permanecer secreto é aquele que dá a palavra final a qualquer recurso.

Mesmo entes que constituem poderes autônomos, como é o caso dos Tribunais de Contas e do Ministério Público (o primeiro, parte do Legislativo, e o segundo, do Executivo), meramente definem que isto ou aquilo é sigiloso e fica tudo por isso mesmo.

Nos municípios brasileiros e em boa parte dos estados, em que não há contraditório político relevante, a situação é idêntica. Sem sofrer contestação de ninguém, e como agora a lei lhes faculta o direito de definir arbitrariamente o que é sigiloso e o que não é, os respectivos chefes de Executivo praticam, agora escudados na lei, exatamente o que antes praticavam em contradição com a Constituição.

Como o Ministério Público tem lavado as mãos em relação ao assunto, nessas áreas é como se a lei de acesso a informação não existisse. Isso assim permanecerá por muito tempo, essencialmente porque o motivo não é jurídico ou legal, mas econômico.

A regulamentação promovida pela lei satisfaz a uma condição necessária para a melhor circulação de informação. Tal condição, contudo, está longe de ser suficiente para atingir esse objetivo.

A lei estabelece o que pode, ou seja, condições sobre a oferta de informações: famílias de dados que devem ser tornados públicos por todos os órgãos do Estado, prazos para a prestação de informações que sejam solicitadas e a criação de organismos que recebam recursos de solicitantes caso informações requisitadas sejam recusadas ou não sejam fornecidas.

Ocorre que a regulamentação da oferta de qualquer coisa não cria demanda. Exceto no que tange a obrigatoriedade de publicação de certos dados relativos à execução orçamentária (mas mesmo assim o enforcement depende bastante da presença de quem vigie o assunto e reclame do eventual descumprimento), é óbvio que a consequência pretendida pela lei só ocorrerá se houver procura por informação.

Só isso poderia suprir a condição suficiente: a presença de uma demanda contínua e crescente por informação de qualidade e profundidade cada vez maiores. Não é o que acontece na maior parte do Brasil.

Em qualquer país, os demandantes por informação do Estado são, pela ordem: o setor privado; a imprensa; organizações não governamentais; acadêmicos; cidadãos. Evidentemente, cada um desses grupos procura informação porque tem algum interesse ou motivação. Quando as condições são desfavoráveis para o desenvolvimento de interesses, não há por que buscar informação.

É possível ver isso claramente nas diferenças entre as cobranças que se fazem a órgãos das três esferas administrativas. Os órgãos federais dos três poderes são os mais procurados. Os estados recebem demandas em grau variável conforme a região. E os municípios basicamente não recebem demandas.

A disparidade tem evidente origem no grau de desenvolvimento de cada lugar. Os estados mais pobres recebem menos demandas do que os mais ricos e os municípios, cuja imensa maioria é muito pobre, passam ao largo da questão.

É fácil entender por que as coisas se dão desse modo. Fechando a atenção sobre os municípios, dados da Secretaria do Tesouro do Ministério da Fazenda dão conta de que, em mais de 80% deles, os orçamentos dependem em alguma medida de repasses da União e dos estados. Desses, metade, ou cerca de 40% da totalidade das 5.653 municipalidades do país, dependem desses repasses em mais de 90% de seus orçamentos. Eles praticamente não arrecadam impostos locais (ISS, IPTU e outros).

A virtual ausência de arrecadação decorre da inexistência de atividade econômica robusta. Se não há criação de riqueza, não há competição entre empresas (não há empresas), entre capital e trabalho (não há capital nem trabalho) e, portanto, o contraditório político, quando existe, dá-se em torno das conveniências das micro-oligarquias locais. A totalidade da população depende da Prefeitura para sobreviver. Nessas condições, não há por que esperar que alguém formule demandas dirigidas à municipalidade.

A eventual imprensa que exista nesses lugares, quando não pertence aos oligarcas municipais, não pode sobreviver de anúncios (pois não há empresas que anunciem), subsistindo de favores da Prefeitura e dos governos estaduais, que assim adquirem apoio político. Ou seja, não se pode esperar dessa imprensa que aja criticamente em relação aos governantes.

Quanto às ONGs locais, quando existem (e existem às centenas de milhares, conforme o IBGE) servem para executar políticas públicas, sendo ingênuo esperar que nelas se desenvolva qualquer espécie de atitude crítica em relação à Prefeitura ao governo estadual ou aos demais poderes.

(O poder Legislativo seria um demandante importante de informação, não fosse o fato de ser ele comensal do poder, cooptado que é pelo mecanismo deletério do loteamento da administração pública entre os partidos políticos que formam a “base” do prefeito, do governador, do presidente da República.)

No final das contas, portanto, não há ninguém nesses lugares quem se anime a provocar a municipalidade na busca de informação.

A mesma situação de carência de demanda afeta boa parte dos estados do país, e pelo mesmo motivo: o subdesenvolvimento é incompatível com a formulação de demandas por informação.

Observe-se que a constatação da pobreza da demanda antecede a promulgação da lei de acesso a informação. Embora de modo desigual, a esfera federal brasileira, bem como diversos estados, produzem há muitos anos uma grande quantidade de dados sobre assuntos variados. O aproveitamento dessa informação pelos atores esperados (ONGs, jornais etc.) tem sido muito pequeno.

Há múltiplas razões para isso. A imprensa nacional que de fato demanda informação é constituída basicamente de três jornais diários e duas revistas semanais (deixando de lado os meios eletrônicos, cuja pauta não é normalmente “investigativa”). Entre as ONGs, das muitíssimas que há no país resta um punhado, contado nos dedos de uma mão, que se dedica a buscar e processar dados públicos para atingir seus objetivos institucionais.

A academia, por sua vez, opera com maturação lenta e sua produção tem repercussão pública limitada. Por fim, cidadãos privados não fazem demandas estruturadas.

Dado esse quadro de carência generalizada, não se deve esperar que a regulamentação do acesso a informação resulte em um salto significativo na qualidade do monitoramento do Estado. Os progressos que se possam esperar serão lentos, dar-se-ão primordialmente na esfera federal e secundariamente nos estados e municípios mais ricos. Os mais pobres permanecerão com os mesmos fluxos de informação deficientes que os afetavam antes da promulgação da lei.

Claudio Weber Abramo, Transparência Brasil